关于中国自贸区（港）的五个基础性问题

作者：浦江春 华略智库自贸区港首席专家来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
自贸区（港）是我国改革开放的试验田，也是推动我国经济高质量发展重要引擎。如今，仍有许多人对自贸区（港）存在很多模糊认识，而推动自贸区（港）的建设，透彻把握其内涵显得尤为重要。本文梳理了五个关于自贸区（港）的基础性问题，并给出了客观专业的分析，一起来看！全文2804字，阅读约8分钟

推进自由贸易试验区和自由贸易港建设，是党中央在新时代推进改革开放的重要战略举措。目前，我国已设立21个自贸试验区及海南自贸港，形成了覆盖东西南北中的试点格局。自贸区（港）作为开放层次高、辐射作用强的改革开放新高地，正逐步成为我国高水平开放的引领者。党的二十大报告提出，要“加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略”。

为了更好地推进自贸试验区和自由贸易港建设，首先需要透彻把握其内涵。但是，我们经常会看到，在不少新闻报道和文章中，许多人对自贸区（港）还存在模糊认识，似是而非之处较多。本文将其归纳为五个问题，并进行简要讨论。

中国的自贸试验区与国际上的自贸园区能否放在一起类比？

从国际上看，自由贸易园区是一个海关封闭围网、以货物贸易为主的“飞地”。其经典定义源于1973年海关合作理事会（世界海关组织前身）制订的《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》，其中《关于自由区的附约》将“自由区”界定为“指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被视为在关境之外，并免于实施惯常的海关监管制度”。这里自由区可与自由贸易园区视为同一概念。

不过，就中国的自由贸易试验区而言，情况有很大差别，其内涵经历了一个演变过程。在2013年设立的早期上海自贸试验区中，其范围仅限于上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。应该说，这时的自贸试验区较接近于国际上的自由贸易园区。

但在2015年上海自贸试验区扩区后，其范围除海关特殊监管区域外，还拓展到陆家嘴、金桥、张江等3个非海关特殊监管区域。同期以及后来设立的全国诸多自贸试验区亦同时包括了海关特殊监管和非海关特殊监管区域在内，甚至还有不少自贸片区没有海关特殊监管区域（如南京自贸片区），这时的自贸试验区与国际上的自贸园区已经差异很大。

本质上看，当前我国的自贸试验区更大程度上可视为一种高水平开放制度创新试验区，海关封闭围网在其中发挥重要作用，但并非必备要素，这与国际上自贸园区有很大区别。 

中国的自由贸易港应完全对标国际上的“先进自由贸易港”并以其为唯一的目标模式吗？

如果说，中国的自贸试验区与国际上自贸园区（自贸港）存在很大区别，那么近年推出的海南自由贸易港是否与后者相近呢？答案亦非如此。

尽管较自贸试验区而言，海南自由贸易港与国际上自贸园区（自贸港）存在相近之处，但区别也十分明显。虽然两者都以“境内关外”为特点，但国际上自贸园区（自贸港）主要以货物贸易为主，重点发展加工制造、集拼分拨、转口贸易业务，而海南自由贸易港恰恰相反，货物贸易并非重点，中央要求海南“不以加工制造和转口贸易为重点，而以旅游业、现代服务业和高新技术产业为重点”。而海南当前大力发展的服务贸易、数字贸易、离岸业务并不依赖于物理围网，并且这些业务大多也不适合在物理围网内发展。

事实上，海南自由贸易港在这些产业发展上，最应当借鉴的是美欧等发达国家和香港、新加坡等开放经济体，尤其是借鉴其在数据跨境流动、知识密集型服务、知识产权保护、离岸贸易和金融等方面的做法，而非借鉴国际上自由贸易港（自贸园区）的做法。比如，新加坡作为离岸金融中心，这部分业务并非在其7个自贸园区内开展，而是在新加坡境内非自贸园区的区域开展。

概而言之，海南自由贸易港与国际上的自由贸易港（自贸园区）并不能简单类比。若深入分析的话，海南自由贸易港大体上借鉴了三个方面的做法：

一是香港、新加坡等高度开放的经济体（构成主体模式）；

二是美欧发达国家在开放经济上的部分做法（如数字经济、服务贸易等）；

三是国际上自贸园区（自由贸易港）的部分做法（如零关税、全域封关等）。

它是深刻根植于中国高水平开放实践，同时充分吸收了国际上各种先进模式的特点所创造性设计的一种新型开放制度模式。

国际上的自由贸易港与自贸园区到底有无区别？

近年来，在我国政策研究和舆论宣传中，“自由贸易港”似乎更受推崇，“自由贸易园区”在不少人眼中不如其有含金量。但从国际上惯用表述而言，自由区（free zone）、自由港(free port)、自由贸易港（free trade port）、自由贸易园区（free trade zone）等并无多大区别，设在港口的自由贸易园区即是自由贸易港。

但是，因为我国自贸区港研究、宣传中一些不严密说法的流行，加上我国自贸区港的含义与国际上不完全相同，导致许多人对国际上的自贸园区和自由贸易港的关系产生了困惑，需要予以明确。鉴于上文对相关问题已作讨论，这里不再赘述。

中国的自由贸易港是自贸试验区的更高形态吗？

由于我国独有的政策语境，自贸试验区和自由贸易港的内涵与国际上并不相同，两者之间的关系也较为复杂，经历了一个不断演变和调整的过程。事实上，2012年上海最初上报的方案是申请设立自由贸易园区，其功能类似于今天的自由贸易港，但国家层面最终确定为“自由贸易试验区”，要求自贸试验区改革立足于可复制推广，成为制度创新高地。之后经过不断深化，新推出的海南自由贸易港相对于自贸试验区而言又有很大区别。

简单概括，我国的自贸试验区可视为高水平开放制度创新试验区，一切举措均立足于可复制推广；而自由贸易港可视为高水平开放特殊经济功能区，是一个实行特殊税制与监管制度且不可复制推广的区域。不能将两者之间简单视作孰为“高配”孰为“低配”的关系。

存在所谓国际经贸规则的“全球最高标准”吗？

目前，“对标国际最高标准推进制度创新”的说法在不少自贸试验区十分盛行，但深入分析，这一问题其实相当复杂。从学理上看，任何关于国际经贸规则的主张背后都有其利益考量，在这个意义上所谓“国际最高标准”往往并非同一，甚至可能相互冲突。

比如，CPTPP被视为新一代国际经贸规则的代表，但其关于国有企业和竞争中性的规则背后，很大程度上是出于遏制中国这类国企占优势国家的目的，因而很难说这是不是“国际最高标准”。

又如，全球在数字贸易领域存在以美、欧为代表的两大规则体系，美式规则强调数据自由流动不受阻碍，而欧式规则更加注重隐私保护和严格监管，这种分野的背后亦是各自利益考量所致，因而也不存在何为最高标准可言。

综合来看，无论自由贸易试验区，还是中国自由贸易港，都是基于中国特有国情实际和政策语境所设计的特有开放载体，很难与国际上任何一种现有模式简单类比。

简要概括起来，中国自由贸易试验区是一个富有中国特色的高水平开放制度创新试验区，其试验成果要最大限度在全国复制推广；而自由贸易港是一个基于中国高水平开放实践所创造性设计的新型特殊经济功能区，并不需要以复制推广为目标（但不排除部分举措复制推广）。

在一定意义上，中国自由贸易试验区和自由贸易港建设，构成了“中国式现代化道路”的组成部分。下一步，要深入贯彻党的二十大精神，以更大勇气和决心推进自贸区港建设，促进高水平开放不断取得新突破。

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